Dans les tuyaux du Grand Paris : le pouvoir discret des communes

Un millefeuille institutionnel, des voix en jeu

Les contours du Grand Paris ressemblent à une immense mosaïque vivante, faite de 131 communes et de millions d’habitants. Les arrondissements du cœur de Paris, les pavillons de banlieue, les villes nouvelles—chacun imprime sa couleur dans le projet de métropole. Pourtant, qui décide vraiment dans le Grand Paris ?

Souvent, on imagine que la Métropole du Grand Paris (MGP), née en 2016, aurait absorbé le pouvoir local. Ce serait oublier la vitalité des communes, qui restent des actrices indispensables, tant dans la vie quotidienne que dans les grandes décisions métropolitaines d’urbanisme, de logement ou de transport. Plongée dans la fabrique concrète des choix métropolitains : entre conseils municipaux, intercommunalité, lobbying discret et dynamiques citoyennes.

Tour de table : qui siège à la table du Grand Paris ?

Il y a d’abord les faits institutionnels. Le Grand Paris, tel qu’il existe aujourd’hui, ce n’est pas une “super-mairie” qui aurait remplacé les villes, mais une couche supplémentaire venue coiffer l’ancien patchwork. À la base : les communes, puis les établissements publics territoriaux (EPT, 12 au total), et ensuite, la Métropole du Grand Paris.

Concrètement :

• Chaque commune garde son conseil municipal, son maire, son budget, ses écoles, etc.
• Les communes sont regroupées dans un EPT, instance centrale pour l’habitat, la politique de la ville, l’assainissement…
• Les EPT désignent des délégués au Conseil Métropolitain de la MGP (208 membres depuis 2020). Ils votent stratégies, budgets, programmes—souvent à partir des souhaits ou des « réserves » exprimées localement.

Le maire, avec ses adjoints, continue ainsi d’être la porte d’entrée privilégiée des attentes locales, et le relai des négociations plus larges à l’échelle de la Métropole.

Au cœur des négociations : comment les communes pèsent sur les projets

Ce pouvoir n’est pas que théorique. À chaque étape stratégique du Grand Paris—qu’il s’agisse de tracer une nouvelle ligne de métro (comme le Grand Paris Express), de fixer où bâtir du logement social, ou de répartir un budget environnemental—les communes sont sur le pont. Elles agissent sur plusieurs fronts :

• Représentativité des élus locaux (maires, adjoints, conseillers municipaux), souvent issus de sensibilités politiques différentes, défendent la voix de leur territoire auprès des instances métropolitaines.
• Travail en commission : pour chaque thématique (habitat, mobilité, développement économique…), des groupes de travail intègrent les élus locaux. Ils amendent les textes, posent des conditions avant toute validation.
• Partenariats techniques : les communes mettent à disposition leurs services pour des études urbaines, participent aux appels à projet, négocient directement avec les aménageurs et la Société du Grand Paris (pour les gares, expropriations, etc.).

À titre d’exemple, quand le fuseau du futur métro Grand Paris Express devait être validé, de nombreuses communes ont fait pression pour obtenir une gare (ce qui dope le dynamisme local) ou limiter l’impact des chantiers. Des arbitrages subtils, loin des certitudes.

L’exemple du Plan local d’urbanisme intercommunal : une négociation permanente

Depuis 2020, la compétence urbanisme est montée d’un cran avec le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Derrière ce jargon se joue une partie de bras de fer entre aspirations métropolitaines (densifier, respecter les quotas sociaux, préserver les espaces verts) et spécificités locales.

Concrètement : la métropole ambitionne de répondre à la grave crise du logement (plus de 700 000 demandes non satisfaites en Île-de-France, selon la Fondation Abbé Pierre). Mais pour cela, il faut s’entendre sur où et comment construire. Or, certaines communes plus pavillonnaires traînent des pieds sur la densification, tandis que d’autres, plus urbaines ou carencées, réclament des moyens.

• Selon l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR), la densité moyenne des communes du Grand Paris varie de moins de 3 000 hab/km² à plus de 20 000 pour Paris intra-muros.
• Le PLUi doit concilier cette diversité : chaque ville négocie la hauteur des immeubles, la place du commerce de proximité, la part de nature urbaine ou encore les mixités sociales.
• La validation passe par un jeu d’auditions, de recommandations, d’enquêtes publiques, où mairies et habitants pèsent réellement (exemple : plus de 11 000 observations recueillies lors de l’enquête publique parisienne en 2023).

Des communes aussi forces d’initiatives

Ce pouvoir de co-décision n’est pas qu’un réflexe de défense. Certaines communes sont carrément moteurs sur nombre de dossiers environnementaux ou d’innovation urbaine.

• Saint-Ouen a par exemple expérimenté dès 2017 la large piétonnisation de plusieurs quartiers, forçant la main à la MGP pour ajuster les flux de transport.
• Montreuil s’est illustré par ses SCIC (Sociétés coopératives d’intérêt collectif) en habitat, influençant les débats métropolitains sur le logement accessible.
• Des villes comme Romainville ou Sceaux ont anticipé les changements d’échelle en lançant très tôt leurs propres “budget participatifs”, une démarche aujourd’hui débattue au Conseil métropolitain pour l’étendre à tout le territoire.

Ces initiatives locales nourrissent régulièrement des motions, amendements, ou inspirent des projets communs à plusieurs communes de la métropole.

L’arbitrage financier : solidarité ou rivalité des communes ?

Ce n’est pas qu’un jeu administratif. Derrière chaque projet métropolitain, il y a des questions d’enveloppes budgétaires, de fiscalité et de redistribution.

• Le Grand Paris redistribue plus de 800 millions d’euros par an à ses territoires (source : rapport financier MGP 2023). Chaque EPT puis chaque commune négocie la part qui lui reviendra, selon la population, les projets et… la force de persuasion de ses élus.
• L’exemple du “fond de solidarité” illustre les tensions : les villes les plus riches, notamment à l’ouest (Boulogne, Neuilly…), financent une partie des investissements en banlieue moins favorisée. Cela génère parfois de vifs débats lors des assemblées intercommunales.
• A contrario, dans les grandes opérations d’aménagement comme les “Inventons la Métropole”, petites et grandes communes bâtissent des alliances pour défendre ensemble leur vision du développement face aux arbitrages métropolitains.

Citoyens et acteurs locaux : la pression populaire monte d’un cran

Un autre canal d’influence s’affirme : la mobilisation citoyenne. En matière de concertation sur les projets, chaque commune organise ses propres ateliers-temporaires ou permanents, les “Conseils citoyens”. Le mouvement n’est pas uniforme, mais tend à s’amplifier.

• À Saint-Denis ou Ivry-sur-Seine, collectifs d’habitants et associations pèsent dans les commissions logement ou environnement, en s’appuyant sur le droit de pétition et les enquêtes publiques imposées par la loi LOM (Loi d’Orientation des Mobilités) et la loi Engagement et Proximité.
• Les réseaux sociaux et plateformes numériques, déployés par la Métropole, permettent de remonter de plus en plus directement des avis ou propositions locales, ensuite reprises par les élus de terrain.
• Les Conseils de Quartier, déjà très actifs à Paris, essaiment dans d’autres communes, injectant plus de démocratie directe à l’échelle locale et métropolitaine.

Le rapport "La concertation dans la Métropole du Grand Paris" commandé par la MGP en 2022, montre que 72% des initiatives de concertation métropolitaine sont nées dans les communes, et que 43% des propositions viennent nourrir les documents stratégiques (source : MGP).

Les limites d’un système encore en rodage

Si les communes restent au cœur du dispositif, plusieurs faiblesses persistent :

• Complexité institutionnelle (la fameuse “usine à gaz”) : difficile pour le citoyen lambda de s’y retrouver, surtout devant la multiplication des échéances électorales.
• Risque de “blocage” sur les dossiers majeurs (mobilité, logement) quand certains maires s’allient pour faire prévaloir leurs priorités au détriment de l’intérêt général métropolitain.
• La sous-représentation de certaines communes populaires ou de classes moyennes dans les organes de décision de la MGP, souvent trustés par les grandes villes (Paris, Boulogne, Montreuil...)
• Enfin, les changements politiques accélérés (alternance, démissions, etc.) créent parfois des discontinuités qui ralentissent l’action métropolitaine.

Un chantier de réflexion est d’ailleurs ouvert pour la période 2024-2027, visant à revoir la représentativité et à clarifier les compétences entre communes-terrains, territoires et métropole (voir rapport du Sénat, janvier 2024).

Demain, une gouvernance métropolitaine à réinventer ?

Les communes du Grand Paris sont loin d’être de simples spectatrices : elles négocient, innovent et parfois verrouillent les grands choix métropolitains. Le paysage institutionnel change, mais seule la force du dialogue entre niveaux de décision semble en mesure de répondre à la complexité francilienne.

Le rapprochement entre élus locaux, métropolitains et citoyens promet un Grand Paris plus démocratique, même s’il avance parfois au pas du crabe. Ces dynamiques sont au cœur d’une ville-monde qui s’invente en temps réel—aussi bien sur les bancs feutrés des assemblées qu’au détour d’une place de marché ou d’une réunion d’associations de quartier.

Reste à savoir si, à l’avenir, une réforme institutionnelle viendra bouleverser cette fragile alchimie, ou si la démocratie locale, dans toute sa diversité, continuera de façonner progressivement ce patchwork urbain unique qu’est le Grand Paris.

Sources : Métropole du Grand Paris, APUR, rapport du Sénat (janvier 2024), Fondation Abbé Pierre (2023), rapport financier MGP 2023, rapport “La concertation dans la Métropole du Grand Paris” (2022).